10月5日，美国白宫发布了美国先进制造领导战略《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》。这究竟是一份什么样的报告，美国政府的产业政策究竟是什么样的？正所谓“知己知彼，方能百战不殆”，了解这份报告对我国制造业的发展同样意义重大。

如果说重振本国制造业是特朗普政府发起对华贸易战的目标之一，那么当下的一些情况可能令美国有些失望。“美国制造业企业正面临新风险”，美国《华尔街日报》24日以此为题这样写道，美国的工业类股票周二遭到抛售，制造业企业正面临成本上升、美元走强等多重挑战，“这令投资者感到恐慌”。路透社的标题则更加直接，关税已开始侵蚀美国企业的盈利增长。而就在此前的10月5日，美国新鲜出炉了一份制造业立国报告——《美国先进制造业领导战略》。这究竟是一份什么样的报告，美国政府的产业政策究竟是什么样的？正所谓“知己知彼，方能百战不殆”，了解这份报告对我国制造业的发展同样意义重大。

中美贸易逆差、贸易战，只是前台“木偶”：一个国家的制造业核心竞争力，才是后台的关键“吊线”。作为世界头号强国，“山姆大叔”一直活跃在全球政治经济舞台的“中央”，总以裁判者身份来指责其他国家通过制定发展规划来扶持、干预、补贴本国制造业发展。

那么，美国到底有没有产业政策呢？

在美国，产业发展主要依靠市场机制，是不是意味着政府无所作为呢？事实上，美国推行的是一种比较隐蔽却卓有成效的战略指引与政策集成，某种意义上就是一种产业政策。但基层企业有时弄不清楚，希望主管部门及高层院所，能弄清这些概念间的关系，不要概念到概念，企业总归是希望来点“实”的。

一、《美国先进制造业领导战略》概述

时隔6年，美国再次发布《美国先进制造业领导战略》（下简称《战略》），距离上一次发布还是2012年。该报告展示了新阶段美国引领全球先进制造的愿景，提出通过发展和推广新的制造技术；教育、培训和匹配制造业劳动力；扩大国内制造业供应链能力三大任务，确保美国国家安全和经济繁荣。

报告从影响先进制造业创新和竞争力的八大因素出发，将“技术、劳动力、供应链”三方面作为保障先进制造业领导地位的核心要素。

一是在技术方面，明确了捕获智能制造系统的未来、开发世界领先的材料和加工技术、确保通过国内生产制造得到医疗产品、保持在电子设计和制造方面的领先地位、增加粮食和农业制造业机会等5个战略任务，15个重点技术方向，即智能和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、工业网络安全；高性能材料、增材制造、关键材料；低成本的分布式制造、连续制造、组织和器官的生物制造；半导体设计工具和制造、新材料、器件和架构；食品安全加工、检测和可追溯性、食品安全生产和供应链、改善生物基产品的成本和功能技术。

二是在劳动力方面，明确了吸引和发展未来的制造业劳动力、更新和拓展职业技术教育途径、推动学徒制和获得业界认可资质、将技能工人与需要他们的行业相匹配等4个战略任务，及9个细分优先举措。

三是在供应链方面，明确了提高中小制造企业在先进制造业中的地位、鼓励制造业创新生态系统建设、加强国防制造业基础建设、加强农村先进制造业建设等4个战略任务，并设立了11个优先项目。

此外，报告还对2012年《战略》实施进展情况进行了评估。

《美国先进制造业领导战略》的主要目标和基本任务

资料来源：《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》

二、美国现有产业政策梳理与初步分析

上面提到，美国虽然主要通过市场来推动产业发展，但政府也在通过各种方法提升制造业核心竞争力。

美国政府颁布实施一系列形式各异、涉及广泛、手段多样的产业政策。从目前看，产业政策体系由产业技术政策、区域政策和其它改善经济环境、促进就业等方面的政策组成，由多个实施机构联合开展和推广。

美国产业政策通过联邦政府机构的各种计划之间进行衔接协调，形成较强政策合力。例如，美国商务部国家标准与技术研究院（NIST）通过设立MEP中心的方式在50个州开展了制造业拓展伙伴计划（MEP）。该项目始于1988年，用以对抗来自日本的消费电子产品制造业和钢铁业等行业的竞争，主要面向中小公司，由中心总部提供技术、市场营销、财务建议以及培训，在某些情况下鼓励他们相互合作、联合研发项目。这些中心资金来源于联邦、州和地方政府拨款以及客户缴费。2008年金融危机后，该项目得到了双倍的预算。

美国的产业政策体系

资料来源：周建军，《美国产业政策的政治经济学：从产业技术政策到产业组织政策》载于《经济社会体制比较》2017 年第1 期

美国产业政策坚持以“保持国家竞争力”为最优先原则。例如在智能制造领域，自2011年奥巴马公布推动《先进制造伙伴计划》，美国政府不断通过支持创新研发基础设施、建立国家制造创新网络、政企合作制定技术标准等多种方式为制造业注入强大的驱动力。

美国制造业重点政策

资料来源：美国政府网站，华夏幸福产业研究院整理

例如在2012-2014年，相继出台《制造业促进法案》、《先进制造伙伴计划》、国防部《制造技术（ManTech）战略规划》、《振兴美国制造与创新法案》等，重点支持模块化、智能化、增材制造、绿色可持续制造等高端制造装备发展。美国国家标准与技术研究院积极部署《智能制造系统模型方法论》、《智能制造系统设计与分析》、《智能制造系统互操作》等重大科研项目工程。国家层面的《国家机器人计划》已发布2.0版本，大力推动机器人智能化的发展。

美国产业政策是一种多维保障、多维支撑、以营造最优产业发展环境为目标的复杂体系。美国生物医药产业政策体系主要由政府研发资金支持政策、专利保护政策、新药许可政策、药品监管政策、药品定价和费用补偿政策、区域发展政策等几方面构成。以生命技术与医药产业为例，美国政府通过一系列制度供给及产业政策保障体系，提供了极为有利的产业发展环境，最终成就了美国生物医药领域在全球的领导地位。

美国产业政策从基础技术研发、人才培养、区域发展、知识产权保护、监管等方面入手，多管齐下，充分发挥其战略引领作用。以“国家宽带计划”为例，该计划由联邦通信委员会向美国国会提出；由劳工部建立在线平台，扩大职业培训和就业安排的机会；十家运营商接受了总共年度15亿美元的资金支持用于农村地区宽带的建设。联邦政府针对该计划的投资总额超72亿美元。

在支持基础研究方面，美国白宫和国会均设有专门的生物技术委员会来跟踪生物技术的发展和前沿，通过设立如《人脑活动图谱研究十年规划》、《人类胚胎干细胞研究指导方针》、《精准医学计划》、《癌症登月计划》、《21世纪治愈动议法案》等规划和法案持续保障和支持生命科学领域前沿科技的领先地位。而美国国家卫生研究院（NIH）、美国农业部（USDA）、美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）通过立项以科研资金的形式直接资助和引导生物产业研究。其中NIH在过去7年间以多种类型的科研项目（项目列举省略）累计投资金额高达上千亿美元，直接或间接的促成了210种新药的诞生。

在专利保护方面，通过NIH等资助获得的重大突破成果向专利和商标局（PTO）申请知识产权保护，如新药创制方面《拜杜法案》的出台，明确允许私人持有政府资助研究成果的专利所有权，并可将其转让给制药企业。仿制药普及方面《药品价格竞争与专利期补偿法》简化了专利到期后的仿制药许可手续，允许仿制药企业在相关专利期满之前提交申请和开展生物等效试验，对美国仿制药工业产生了积极而深远的影响。

在新药审批许可方面，美国食品药品监督管理局（FDA）在临床试验和新药上市阶段采取IDN备案制等一系列可提高审评效率的政策，使得美国药品标准评审周期明显低于其他国家， IND周期约为1个月，NDA周期约为10个月，新药上市进程加速明显。

在法律监管方面，美国推出《生物技术管理协调框架》、《国家生物技术产品监管体系现代化战略》等文件，进一步推动生物技术产品监管体系现代化。

 在药品定价和费用补偿方面，美国政府采取最重要的《患者保护与平价医疗法案》和《全民健康保险计划》等。巨额的政府公共保健支出，成为美国生物医药快速发展背后最强有力的后盾。

在推进区域发展方面，美国政府还出台了《州政府生物技术议案》, 该议案囊括了美国所有州政府的生物技术工业发展战略, 其目的是为生物技术公司营造良好的政策环境,促进生物技术工业的发展。

在维护国家安全防御方面，美国在2014年发布了《美国生物盾牌计划》，2016年发布了《美国在防止生物攻击中需采取的行动报告》，2018年发布了《美国国家生物防御战略》，全面评估生物防御需求并持续监测国家生物防御战略的实施情况，以确定政府应优先考虑的生物防御资源和行动。

美国生命技术与医药产业政策（部分内容）

资料来源：美国政府网站，华夏幸福产业研究院整理

在多元化社会、三权分立的政治体制、分散决策的条件下，美国产业政策作用也并不是万能的。2003年，美国政府投资17亿美元，启动氢能源计划，由此引发了一场世界氢能源研究热潮。但由于总统任期结束，后续没有得到政策关注，氢能源汽车至今都没能进入商业化生产。

进入21世纪以来，当IT革命的热潮逐渐消退时，美国产业政策在思路和手段上缺乏新意，对实体经济创新的作用在很大程度上被过度的金融创新淡化，由此出现了“新经济”泡沫。

在2007年下半年，美国发生了20世纪大萧条以来最为严重的经济危机。政府通过产业政策旨在营造良好的市场环境，却不能替代企业成为创新主体; 美国处于领先、发达的经济阶段也决定了产业政策的作用在于因势利导，而非直接选择产业发展方向，更不能改变产业革命的周期和规律; 更为重要的是，着眼于实体经济创新的产业政策本身需要一个健康的宏观环境支持，在金融创新严重脱离实体经济需要，市场价格信号和利润率信号严重扭曲的情况下，产业政策的作用会大打折扣。

三、对我国发展先进制造业的几点启示

不得不提的是，为推动我国先进制造业发展，实现由制造大国向强国的转变，2015年我国颁布实施了《中国制造2025》。现实告诉我们，发展先进制造业，我国一时一刻也不能放松。

而且美国作为制造业强国，包括文件的制定也很有可取之处。例如，《战略》中提到了扩大国内制造业供应链能力，而我国的文件表述语境是努力提高本土产品市场份额，这就往往成为中国政府干预市场的一个把柄。总的来说《战略》对我国先进制造业发展具有重要启示和借鉴意义。

必须进一步提升先进制造业的战略地位

在先进制造业领域，美国政府有着极为清晰的发展战略。2011年6月发布《先进制造业伙伴计划》；2012年2月发布《先进制造业国家战略计划》；2012年3月启动国家制造业创新网络计划，出资10亿美元支持创建若干国家制造业创新中心；2014年10月公布《振兴美国先进制造业2.0版》，近期又发布实施了《美国先进制造业领导战略》。在如此密集的政策支持和引导下，美国先进制造业发展呈现一定的回升势头，今年1-9月份美国制造业增加了40万个就业岗位。

2015年5月发布《中国制造2025》，提出了3个10年的“三步走”战略，成为我国建设制造强国的重要行动纲领。加快发展先进制造业既是我国迈进世界制造强国乃至经济强国行列的根本之举，也是发出中国声音、迈出中国步伐、走出中国道路的必然选择。

为此，我们要高度重视培育发展先进制造业，进一步明确先进制造业在国民经济发展中的战略地位，保持发展战略的连续性、稳定性，研究建立促进先进制造业发展的长效机制。

必须突破关键核心技术，提升产业自主可控能力

 在《战略》中，美国选取智能制造和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半导体、混合电子、光电子学、高级纺织品、生物制造、食品和农业制造等具有引领世界制造业发展的关键领域进行重点支持。但领域选取仅是第一步，如何实现这些关键领域持续性技术创新和产业化应用才是关键。在报告中，美国政府再次提及了“创新管道”的问题：推动基础研究到科研成果的转移转化，也就是“共性技术”的建设。政府需要出手，让科研成果的转移转化顺利通过创新的“死亡之谷”，已成为各个国家的共识。

必须推动资源配置方式的根本转变

《战略》对美国的联邦和地方州机构的行政职能，提出了明确的建议，不断减少政府的繁文缛节、采用一切从简从新的手段。同时，报告对美国政府各个部门的角色也做了详细说明。在这里，我们可以看到美国政府在做“简政放权”的体制性改造方面的努力。

近年来，我国政府也在不断深化行政审批制度改革，推进简政放权、放管结合，加快转变政府职能，并取得了显著成效。

必须把制造业人才队伍建设放在突出位置

 美国制造业的繁荣离不开其强大的人才队伍支撑。美国政府之前出台的《先进制造业国家战略计划》、《重振美国制造业框架》等政策，以及实施的“学徒计划”等措施，都从不同角度提出了提高劳动者素质的具体方案，并给予了相应支持。在《战略》中，美国政府再次重申，发展先进制造业，需要优先发展STEM教育、更新和拓展职业技术教育途径、推动学徒制和获得业界认可资质、将技能工人与需要他们的行业相匹配。

中国日下正在兴起修补大学课程的教育，有备受关注的“新工科”教育，有面向人工智能的专项修补。撇开这些浪潮不论，美国在推进先进制造业技术人才发展的时候，其核心目的是在教育和工作之间，为学生建立强有力的纽带联系。这同样应该是我们“制造强国建设”与“人才培养”最为关注的地方。

必须建立综合的政策集成体系

在支持先进制造业发展的各种战略计划中，美国从不吝惜政府的“有形之手”，财政专项资金、税收减免等各类政策纷至沓来。如，在《战略》中，美国政府认为，稳固的国防工业基础是国家的优先事项。这里的国防工业基础主要包括具有创新和盈利能力的国内制造业部门，以及弹性供应链。美国国防工业和制造业所涉及到的工业根基，事关国家安全。为此，美国政府每年投入1000多亿美元支持上述领域的科技研发、技术发明和产品创新，不断推动中小企业进入国内供应链体系，减少对国外某些产品的依赖，保障产业供应链安全。

我国促进产业发展的政策点多、面广、量少和互不协同，我们要创新投融资模式，鼓励社会资本以股权、债券等形式参与先进制造业发展，拓宽先进制造业融资渠道。